KRONIKK

Sina Øyri er jurist med master i samfunnssikkerhet

Turismen i norsk fjellheim er økende, og veksten har vært stor i antallet utenlandske besøkende. Erfaringene fra de mange redningsoppdragene i fjor sommer ble etterfulgt av debatt om hvorvidt utfart til turmål som for eksempel Trolltunga og Preikestolen bør risikoreguleres.

Den økte turisttrafikken til norske turmål gir en rekke ringvirkninger. Med økt trafikk følger næringsinteresser, og sentralt står Innovasjon Norges rolle innen turistnæringens markedsføring i utlandet. Den sterke myndighetsdrevne markedsføringen har bidratt til å profilere Norge som et land for natur- og aktivitetsopplevelser, med flere besøkende som resultat og dertil økt verdiskaping for turistnæring og kommuner. Videre har dette gitt press på de mest spektakulære turmålene, som Preikestolen og Trolltunga. Presset på disse naturområdene og den radikale økningen i antall turister med ulik kulturell og språklig bakgrunn, har gjort det utfordrende å formidle korrekt risikoinformasjon i tide.

Det er lang tradisjon for ikke å regulere risiko med påbud og forbud. Det generelle utgangspunktet er at samfunnet kan fokusere på forebyggingstiltak som del av risikoreguleringen. Forbud og skranker for friluftslivsutfoldelse oppstilles unntaksvis, eksempelvis ved ferdselsforbud (sykkel, fotturer og klatring) av hensyn til fugleliv, reinsdyrtrekk og lignende. Farene ved å legge ut på tur betraktes selvvalgt og frivillig, og allemannsrettens prinsipp om fri ferdsel legger opp til at individene har egenkontroll med risiko. Fjellvettreglene er det nærmeste vi kommer en oppskrift på atferd i fjellet, og kan fungere rådgivende for folks egne vurderinger av risiko. Den selvvalgte risikoen blandes med forventningen om at dersom man ikke behersker situasjonen, tar noen andre ansvar for sikkerheten. Denne distinksjonen krever proaktiv risikokommunikasjon. 

Det kan se ut til at det eksisterer rom for å planlegge og forvalte de mest spektakulære naturmagnetene i norsk fjellheim bedre. Slik reguleringen forvaltes i dag, kan det hende at noe av dette mulighetsrommet hviler på en avklaring om det foreligger manglende standardisering i forventningene til tilbyder av friluftslivstjenester. For å finne frem til ulike former for risikoregulering av fjellturisme og drøfte hvordan plikter som påhviler tilbydere av fjellturisme kan bidra til å forebygge uønskede hendelser, er to spørsmål sentrale: Hvilke forpliktelser følger av produktkontrolloven og internkontrollforskriften for aktører som tilbyr forbrukertjenester tilknyttet fjellturisme? Og på hvilke måter kan risikokommunikasjon bidra i reguleringen?

Risikoregulering innen samfunnssikkerhetsfaget undersøker hvordan ulike kontroll- og styringsvirkemidler kan brukes for å håndtere risiko. Utforming av lover og forskrifter er myndighetens mest inngripende virkemiddel for å utøve kontroll og styring med risiko. Utgangspunktet for norske virksomheter som tilbyr forbrukertjenester er at disse driver i henhold til produktkontrollovens krav. Dette er etter dagens lovverk et ubetinget krav til slik virksomhet. Produktkontrolloven oppstiller et todelt aktsomhetsnorm: Tilbyder plikter å fremskaffe kunnskap og har opplysningsplikt overfor mottaker av forbrukertjenesten, og forbruker plikter å sette seg inn i risikoer ved bruk av tjenesten. Vi må altså sondere mellom informasjons- og advarselsplikten for tilbyder og aktsomhetsplikten for mottaker av tjenesten.

«Presset på disse naturområdene og den radikale økningen i antall turister med ulik kulturell og språklig bakgrunn, har gjort det utfordrende å formidle korrekt risikoinformasjon i tide.»

Det må kunne forventes det som kalles et akseptabelt nivå av risiko for den aktuelle målgruppen. I den praktiske tilnærmingen til dette ligger kravet om å gjennomføre risikoanalyse tilpasset aktiviteten som tilbys. Dette følger av Internkontrollforskriften. Det vil derfor være av betydning for risikobildet at brukergrupper av turistgrupper, som Innovasjon Norges markedsføring retter seg mot, er vurdert ut ifra et relevant risikonivå. Et viktig moment er det som kalles unntak for den åpenbare risiko for helseskade i forhold til forbrukertjenester. Det må foretas en konkret vurdering for hvert tilfelle, idet omstendighetene rundt forbrukertjenesten, eksempelvis vær- og føreforhold, samt kunnskapsnivået på mottakergruppen, vil kunne variere. Lovforarbeidene angir ingen målestokk for hva som utgjør en åpenbar risiko innen forbrukertjenester, hvilket betyr at det er opp til den enkelte tjenestetilbyder selv å avgjøre hva risikoen for helseskade er. Denne manglende indikasjon muliggjør rasjonelle og konkrete vurderinger der og da av eksempelvis guide eller veileder, samtidig som manglende retningslinjer åpner for beslutninger som ikke tar høyde for interne forskjeller i gruppens forutsetninger. At lovforarbeidene ikke tar stilling til hva som ligger i begrepet kan ha bidratt til å skape et vakuum og manglende evne/vilje til å vurdere dette konkret hos den enkelte virksomhet. Det er derfor rimelig å hevde at dette kan ha gitt aksept for manglende stillingstaking internt i virksomhetene. På den andre siden åpner dette vakuumet muligheten for at felles begrepsbruk og bransjestandarder vil være nyttige å etablere for fremtiden.

«Slik jeg ser det, ligger mulighetsrommet innen det rettslige rammeverket i sterkere kontroll med virksomheters markedsføring av fjellturisme.» 

Det viser seg at ansvar etter produktkontrolloven retter seg både mot en type rettslig regulering av risiko i seg selv, som samtidig omfatter et vilkår om informasjonsplikt om risiko, altså risikokommunikasjon til de tjenesten retter seg mot. Målet med risikokommunikasjon vil være å få mottaker til å tilpasse egen atferd i forhold til informasjonen som kommuniseres ut. De involverte aktørenes fremtreden vil kunne spille en avgjørende rolle for hvordan turgåerne oppfatter risiko. Dette gjelder både for turistnæringens forpliktelser i formidling av risikoene ved fjellturer på et tidlig stadium, dernest oppfølging av kommune og beredskap. Målet med informasjonen som formidles; opplysnings- og advarselsarbeidet, vil være å begrense risikogrupper fra å gå krevende turer i norske fjell eller tilrettelegge for gjennomføring av turen på en tryggere måte gjennom utleie av utstyr, bekledning o.l. For å knytte reguleringsregimet sammen med dette kommunikasjonsperspektivet, vil en viktig del av arbeidet være å forstå hvordan og hvorfor turister tolker, oppfatter og bedømmer risiko slik de gjør.

Oppfatninger omkring risiko er komplekst sammensatt. Den sosiale konteksten (herunder kulturell kontekst og persepsjon) rundt prosessene kan belyse noe av utfordringene ved håndtering av risiko ved fjellturisme. Risikopersepsjon påvirkes nemlig av en rekke faktorer: kultur, sosiale normer, sosial organisering osv. Kunnskap om mottakernes kulturbakgrunn og forståelseshorisont er derfor en forutsetning for at informasjonen som gis skal kunne forstås som tiltenkt. Det kan tyde på at kommunikasjonen slik sett bør tilpasses mottaker på en hensiktsmessig måte. I tillegg betrakter folk farer som vurderes som frivillige, i stor grad som kontrollerbare. Sivilister tar også andre momenter med i sine risikovurderinger, sammenlignet med hva forskere gjør. Dersom risikokommunikasjon og risikohåndtering skal virke fruktbart, fordres det derfor meningsutveksling mellom aktørene.

Slik jeg ser det, ligger mulighetsrommet innen det rettslige rammeverket i sterkere kontroll med virksomheters markedsføring av fjellturisme. Produktkontrollovens informasjonsplikt etter aktsomhetsnormen kan tolkes som en form for lovfestet risikokommunikasjon. I neste rekke søker denne plikten å kompensere for forbrukerens egenkontroll av risiko, som også er nedfelt i denne samme normen. Aktsomhetsplikten er slik å forstå både et rettslig verktøy for å regulere risiko gjennom informasjon, samtidig som det er en rettslig norm for egenkontroll av risiko. Videre er det mulig å tolke friluftslivslovens allemannsplikter dithen at disse kan supplere individenes vurderinger omkring egen aktsomhet etter produktkontrollen, forutsatt at dette er gjort i forbindelse med det som kan karakteriseres som risikofylte forbrukertjenester. Forebygging vil derfor være helt sentralt, både på individ- og organisasjonsnivå. Eksempler på individenes egne tiltak kan være å gjøre seg kjent med lokale forhold, skaffe seg passende utstyr (vann- og vindtett bekledning og stabilt fottøy) og medbringe proviant/næring. Og på organisasjonsnivå bør ulike typer informasjonstiltak forventes gitt i forkant av turen: Informere om realistisk formforventning, bekledning, vise til «worst-case» scenarioer, tilby sjekklister, informere om frivillighetsbidraget ved redningsoppdrag o.l.

Det er med andre ord viktig å være risikoerkjennende, både av at det foreligger en risiko for skade og ulykke og uønskede hendelser generelt, og samtidig erkjenne at denne risikoen ikke er håndterbar. Dette kalles restrisiko innen samfunnssikkerhetsfaget. Med bakgrunn i dette synet på risiko er det umulig å informere, tilrettelegge, planlegge for, samt ha tiltak på en slik måte at vi «går klar av» farene knyttet til en aktivitet. Forebyggingen ligger derfor i å minimere sjansene for at utfallet ved en ulykkeshendelse/skadesituasjon blir alvorlige. Dette betyr videre at dersom man kjenner til faktorer som kan bidra til å øke potensialet for ulykkes/skadesituasjoner (vær- og føreforhold, utstyr og bekledning, formforventinger), vil det være hensiktsmessig å ta disse innover seg forut for aktiviteten. Et slikt vurderingsregime bør i større grad tas på alvor av turtilbydere, som på bakgrunn av risikomomentene kan legge til rette for en markedsføring som er realistisk. Markedsførernes holdninger og kultur kan virke funksjonelt i bidraget for å skape mer realistiske forventninger til bratte fjellturer i norsk natur. Det kreves en forståelse av risiko og sårbarheter som er oppdatert ved tjenesten som tilbys, og turistnæringen må i større grad enn før være bevisst på ansvarsforhold, innhold og rutiner ved markedsføringen.

Lovgiver oppstiller altså en plikt til kommunikative handlinger overfor forbrukerne av fjellturismetjenester. Denne aktsomhetsplikten bør sammen med mottakernes forutsetninger for risikobedømming, bli bedre ivaretatt i fremtidig markedsføring.